【摘要】 新常态是我国经济社会可持续发展的重要背景与状态之一，意味着我国社会主义发展已经进入到了崭新的新时期，这种背景也为区域金融的更合理发展指引了方向。当前区域金融发展的最主要特征与困境就是地方债的增长速度过快，因而有必要结合新常态的思想理念，有效地来开展地方债方面的工作。在这种背景下，本文首先概述了新常态背景与地方债，进而以地方债为切入点，分析了新常态下区域金融发展的问题，并进而给出了新常态背景下区域金融发展的改善建议。
　　【关键词】 新常态 区域金融 发展建议 地方债
　　一、新常态背景与地方债
　　新常态中的“新”就是“有异于旧质”，而“常态”则是固有的状态。新常态就是不同以往的、相对稳定的状态。这是一种趋势性、不可逆的发展状态，意味着中国经济已进入一个与过去30多年高速增长期不同的新阶段。对于地方金融发展而言，地方债问题是新常态背景下最需要加以解决的问题之一。中国整体债务问题到底有多严重，一直是中国与国外学者关心的重点。尤其在2009年中国利用4万亿元进行扩大内需，各地方政府必须有所配合，更造成地方债务的雪球愈滚愈大。继中国国家审计署公布中国2010年地方政府债为10.7万亿元后，2013年底再次公布中国至2013年6月底，地方债务余额为17.9万亿元，地方政府的债务在2年半间增加了70%，中国的债务问题又再度引起全世界的关注。
　　二、新常态下区域金融发展的问题
　　一是中国地方债成长速度过快，恐有失控的危机。虽然以存量来看，中国的债务问题看似不太严重，因为若以2013年的GDP（568，845亿元）测算，中国地方债余额所占比率约为31.45%，其比率据中国官方所言，仍属于“可接受”的程度。但是中国地方债务成长的速度过快是非常值得关注的问题。由于地方政府举债，未来必须负有偿还本金与利息的义务，而其偿还本利的来源为其税收。在税率不变的情况下，其成长速度约与经济成长速度相当，中国经济成长率近年来已经无法如过去般的亮眼，难以再维持过去10%以上的成长，表示偿债能力下降，但地方债成长速度远高于经济成长率，将可能造成失控的危机。
　　二是地方债资金来源多集中在银行体系，造成风险过于集中在银行。根据中国人民银行的统计，2013年6月底时，中国银行境内人民币贷款总额为678，986.08亿元，以此计算中国银行贷款给地方政府的比重为14.9%，该比重较2010年时有所下降，但其中一部分是地方政府利用发行债券、中期票据、短期融资券或利用信托融资方式筹集资金，而中国的债券市场交易集中在银行间交易市场，也即该些融资最后也是由银行来承担，这样将造成风险多由银行承担的情况。
　　三是地方债资金来源与用途的期限错配。由上所述，中国地方债多用于基础建设，虽然可以建立相应的建设资产，但因该些建设多需长期性、持续性的投入，而银行的资金通常用于短、中期融通，银行为了降低风险与提高绩效的考虑，每年会评估贷款资产的质量，可能会中断或暂停贷款，这样即可能造成地方政府资金的不稳定。以2013年6月底地方政府债务余额未来偿债的情况而言，2013年7月至12月与2014年是地方债偿还的高峰期。2013年底时，中国发改委警告，2014年是地方债务偿债的高峰期，预计有1，000亿元的地方债到期兑付，为了避免地方融资平台无以还债的情况发生，中国发改委允许平台公司发行部分债券对“高利短期债务”进行置换，以及允许平台公司通过发行债券用于“借新还旧”。发改委允许借新还旧的方式可以延长还款的年限，是将短期的债务转为长期，是一种期限的转换，然而这个方式无法由根本上解决中国地方债期限错配的问题。
　　四是地方融资平台的规范不足。如前所述，中国地方债的主要融资来源为地方融资平台，然地方政府融资平台对于成本与风险的评估较为宽松，且无需承担风险的职责（由地方政府概括承受），形成道德风险的情况，缺乏自我约束，其运作也并不透明。另外，地方政府相较于金融机构处于强势地位，在地位与信息上显着的不对称，地方政府通过多个融资平台，从多家银行获得信贷资金，商业银行对于地方政府投融资平台的资本、信贷资金运用、资产负债与偿还能力难以掌握，对信贷资金难以实施有效的风险监控。中国至今进行两次全面性的债务审计，但中国地方政府组织庞大，进行全面性审计工程浩大，而且因为信息不对称，中央政府难以掌握所有信息，因此中国对于地方债务规模的掌握能力有限。
　　五是地方政府过分依赖土地财政，土地价值波动将造成地方债信用风险提高。根据中国国家审计署的审计，截至2012年底，中国11个省级、316个市级、1，396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34，865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93，642.66亿元的37.23%。另外，地方政府可用收入一般可分为地方本级收入、中央转移支付与土地出让收入等三部分，其中，房地产相关税收和国有土地使用权出让收入合计占地方政府可用收入的25%，且地方政府的融资平台多以土地作为抵押，以获得银行贷款。故土地之价值波动，将直接影响地方政府之收入与其偿债能力，也会直接造成银行的倒帐危机提高。
　　三、新常态背景下区域金融发展的改善建议
　　1、控制地方债
　　无论是政府数据或是民间的估算，多数均认为中国地方债务问题严重，造成地方政府债务问题的原因主要是由于1994年中国进行分税制改革后，地方财权上收至中央，但事权却有增无减，且由于自1995年实施至今的《预算法》不允许地方政府发行债券，造成地方政府利用土地出让或成立地方融资平台进行地方融资的现象。另外，追求经济成长之政绩冲动与任期制度更加诱使地方政府首长积极的举债从事地方建设，在监管不到位的情况下，地方债务问题愈发严重。
　　2009年起中央政府为了解决地方债务问题，利用中央财政代为还本付息的方式代发地方政府债券，但由于中央政府“兜底”（即由中央政府全部概括承受），故其几乎与中央国债相同，被投资者与学术界视为是“准国债”，也可能造成地方政府的道德风险。虽然中国许多学者建议利用国外的“市政债”方式让地方政府发债，但2012年6月《预算法》修正草案却再一次重申地方政府不得举债，仅在2011年10月，允许上海市、浙江省、广东省与深圳市自行组织发行政府债券试点，但地方政府无法自主决定发债的规模与用途，与中央代为发债并无二致。 　　虽然中国的地方债整体规模相当大，但因为其GDP规模也非常大，因而我国官方与学者均认为中国地方债“整体可控”，还是在可以接受的范围内，但大多也认为地方债成长速度过快，国际货币基金（IMF）也认为虽然中国的地方债务占GDP约35%左右，但是由于并不是这些债务都是坏账，所以IMF对当前的地方债务水平并不担心，但对于地方政府的增速则有较大的关注。IMF亚太地区助理主管Hoe Ee Khor指出，“令人担心的是地方债务增长的速度，自从2007年、2008年以来，地方债务的成长速度惊人。地方政府的开支不断加大。所以需要逐步将这个开支降下来，也就是如何将这个趋势逐渐引导到一个可持续发展的道路上。所以中国政府需要做的不但是对现有债务的重新整理，而是对地方政府的财政状况的全面整理，让他们有更多可持续的收入来源”。
　　2、解决对策
　　首先，充分的信息和准确的数据是理性决策的前提。要加强地方债管理，必须加大这方面的信息披露力度，然后采取有效防范措施。银监会2013年度工作会议强调，守住不发生系统性和区域性风险底线是首要任务，严防信用违约风险、严控表外业务关联风险。依照中国银监会的解释，是指：严格监管理财产品设计、销售和资金投向，严禁未经授权销售产品，严禁销售私募股权基金产品，严禁误导消费者购买，实行固定收益和浮动收益理财产品分账经营、分类管理。严管外部风险传染。而在此之前的央行工作会议，也把“防范金融风险”提到了新年宏观政策的突出位置。“坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线”的提法与之一脉相承。但在监管与执行层面，鲜有实质性的硬约束措施。因此，必须对五花八门的地方政府融资平台进行彻底体检与风险评估，在此基础上提出相关融资措施。
　　其次，消除中央政府与地方政府之间的非合作性赛局尤为重要，因为这有可能成为规范地方政府融资的重要障碍。必须加大对地方政府融资平台的监管。目前，这方面的监管力度尚不够，亟需加强对其经营模式、治理结构的监管，控制其融资规模，及时掌握其偿债能力。
　　最后，政府应该积极推进要素价格市场化改革，消除土地、资本、劳动力和能源等价格方面的扭曲，改变由行政机关定价或者受行政机关影响的定价机制，真正做到由市场来决定价格，反映这些要素的机会成本。并加快产业调整，促进产业振兴，切实转变经济增长方式，控制重化工业投资，降低消耗，提高资源利用效率，早日形成有利于节约资源的经济增长方式，力求通过产业调整与技术进步转变经济增长方式，并运用配套的货币政策，抑制投资过热，消除经济出现大起大落的生成机制，自然能够有效控制地方政府的举债规模。
　　四、结语
　　在新常态背景下，区域金融发展的最大困扰是地方债增速过快的问题，因而有必要对其加以重视。当前，我国政府部门仍然认为地方债问题目前并没有立即的风险，主要的问题是资金期限错配与成长速度过快。因此，发改委允许发新还旧，以改善其资金期限错配的情况，而主要的政策方向是调整中央与地方的财税收支的关系，以减少地方政府赤字，降低成长速度。然而，即使改革成功，使成长速度下降，但也仍需关注目前庞大的地方债存量消化问题。应当有针对性的提高地方政府偿债能力，避免地方政府发生债务违约的风险，这也是当前最需要努力解决的问题。
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